L'indemnisation en débat au sein de Pôle emploi

Dossier confidentiel présenté au CCE

Le blog de JB Chastand (Le Monde)  10 juillet 2013

Le fait est rare. Lundi 8 juillet, la directeur de Pôle emploi en personne est venu assister au comité central d'entreprise (CCE) de l'organisme. D'habitude, Jean Bassères, plus partisan des rencontres bilatérales que des grandes réunions avec tous les syndicats de Pôle emploi, préfère déléguer un de ses adjoints. Mais lundi, il était question de l'indemnisation des chômeurs, un dossier devenu hypersensible. Mercredi 10 juillet, le médiateur de Pôle emploi a ainsi révélé que plus de 800 millions d'euros avaient été versés à tort aux chômeurs en 2012.

Depuis la vague de menaces de suicide qui a suivi l'immolation d'un chômeur à Nantes, mi-février, l'institution est en effet ébranlée par ses difficultés à réaliser une de ses missions les plus fondamentales : indemniser correctement et à temps les demandeurs d'emploi. "La première chose qui préoccupe un chômeur quand il s'inscrit à Pôle emploi est de savoir quand et combien il va être indemnisé", a-t-on l'habitude de dire au sein de l'institution, en rappelant que plus de 90 % des chômeurs sont indemnisés "dans les temps", soit avant le 7 du mois suivant leur inscription. Mais, pour au moins trois raisons, cette mission est devenue un véritable casse-tête pour l'institution.

1) Plus assez d'agents spécialisés

Depuis la fusion de l'ANPE et des Assedic, en 2009, Pôle emploi a davantage mis de moyens sur l'accompagnement des chômeurs pour qu'ils retrouvent un emploi, que sur leur indemnisation. Au départ, la précédente direction avait même imaginé que tous les conseillers puissent à la fois gérer l'accompagnement et l'indemnisation. Une piste sur laquelle elle est vite revenue en raison des difficultés à former tous les agents aux règles d'assurance-chômage, qui restent ultra-complexes.

Quatre ans après la fusion, les différences de culture entre agents issus des Assedic et ceux de l'ANPE peuvent encore rester très fortes. Et les premiers se sentent souvent délaissés par rapport aux seconds. "Dans les agences, les conseillers indemnisation se raréfient. Le constat est que l’assurance-chômage, mission officielle de Pôle emploi, n’a pas toute sa place au sein d’un établissement qui se consacre essentiellement à l’accompagnement depuis la fusion Assedic/ANPE", alertait ainsi fin mai une intersyndicale d'anciens agents Assedic de la région Rhône-Alpes.

Selon des chiffres communiqués au CCE, un peu plus d'un quart des agents de Pôle emploi se consacrent exclusivement à l'indemnisation des chômeurs. Mais les 4 000 postes de renfort obtenus par Pôle emploi cette dernière année pour faire face à l'explosion du chômage seront tous consacrés à l'accompagnement. De quoi décevoir les spécialistes de l'indemnisation, qui estiment "crouler sous le travail alors que 80 % des demandes à l'accueil concernent l'indemnisation". Résultat : il n'y a pas toujours de conseiller disponible pour répondre aux besoins des chômeurs en agence. Mais devant le CCE, Jean Bassères a refusé de s'engager à renforcer le nombre de "conseillers indemnisation". 

2) Des règles plus adaptées au marché du travail

S'il y a besoin d'autant de conseillers pour calculer les droits des chômeurs, c'est parce que les règles de calcul sont très complexes. Dans un document remis aux organisations syndicales, la direction de Pôle emploi plaide d'abord pour une simplification des règles d'indemnisation des chômeurs. Avec, en tête, cette idée sous-jacente : plus elles seront simples, moins il y aura besoin d'agents pour s'y consacrer.

Mercredi 10 juillet, le médiateur de Pôle emploi est venu plaider en ce sens dans un rapport sur les indus, ces "trop-perçus" réclamés aux chômeurs parce qu'ils ont mal déclaré une activité partielle ou parce que leur conseiller a fait une erreur de calcul. Selon lui, 812 millions d'euros ont ainsi été réclamés en 2012 aux chômeurs, générant plus de 1,2 million de "trop-perçus". La plupart du temps, ces erreurs sont issues d'une mauvaise déclaration des heures de travail accomplies en activité réduite. Il faut dire qu'il est parfois très difficile de déclarer exactement ses heures et son salaire à temps, faute d'avoir reçu son bulletin de paye dans le délai.

Ces heures en temps partiel "peuvent générer des cascades de régularisations et d’indus qui deviennent incompréhensibles pour le demandeur d’emploi et même pour le conseiller de Pôle emploi", explique Jean-Louis Walter. Demander de l'argent à des chômeurs qui sont parfois à l'euro près, sans qu'ils aient commis de faute ni ne comprennent toujours la raison de leur erreur, ne peut être que générateur d'énervement, estime en substance le médiateur de Pôle emploi. Sans compter que les courriers de Pôle emploi ne sont pas réputés pour leur clarté. M. Walter "préconise vivement une évolution du règlement général de l’assurance-chômage allant vers une simplification des conditions d’ouverture des droits".

Il estime que le dispositif permettant un cumul d'une activité réduite et des allocations chômage, qui concerne plus d'un million de personnes, n'est plus adapté à l'explosion des contrats courts. Les seuils de cumul sont bien souvent mal compris par les chômeurs, qui n'ont pas le droit de travailler plus de 110 heures par mois ou de gagner plus que 70 % de leur ancien salaire. De quoi garantir des calculs épiques. Signe que ce sujet préoccupe les chômeurs, la note intitulée "Quand travailler fait perdre de l'argent à un chômeur", reste reste la plus lue de ce blog.

Tous les regards se tournent vers l'Unedic, l'organisme paritaire chargé de définir les règles d'assurance-chômage. Après avoir minimisé le problème pendant plusieurs mois, l'organisme a opéré un retournement fin mai, en admettant que "le calcul reste mal connu et les seuils peu compris. Ce qui peut conduire à hésiter vis-à-vis d'une opportunité de travail, voire à la refuser". Syndicats et patronat promettent désormais que le sujet de la simplification fera partie des négociations sur l'assurance-chômage qui doivent s'ouvrir cet automne.

Mais la manière de procéder reste encore très floue, et il n'est pas rare d'entendre des syndicalistes continuer de plaider que "la complexité" est inévitable pour bien prendre en compte toutes les situations de précarité. Entre les lignes, certains syndicats, qui étaient fortement implantés dans les Assedic, s'inquiètent par ailleurs que la simplification fasse disparaître la spécificité des métiers de l'indemnisation. Sans compter que les partenaires sociaux veillent jalousement sur l'autonomie de l'Unedic.

3) Un système informatique peu performant

C'est le troisième point crucial. Pour indemniser les chômeurs, les conseillers de Pôle emploi doivent gérer une masse considérable de justificatifs fournis par les chômeurs. Chaque feuille de paye, même pour quelques heures de travail, doit ainsi être réclamée, traitée puis intégrée dans un système d'information qui n'est pas toujours très performant. Pour alléger cette gestion, Pôle emploi mise tout sur l'instauration de la déclaration numérique de toutes les informations sur les salariés par leurs employeurs, qu'il suffira ensuite de récupérer automatiquement. Problème : cette déclaration automatique ne devrait pas être généralisée avant 2016.

En attendant, le médiateur de Pôle emploi demande à la direction de revoir les bugs du système informatique. Toutes les règles d'assurance-chômage ne sont ainsi pas automatiquement intégrées, ce qui fait que Pôle emploi continue parfois de verser des indemnités à tort pendant plusieurs mois sans que personne ne le détecte. Ce qui génère des indus qui peuvent aller jusqu'à plusieurs milliers d'euros. Certains de ces bugs sont connus depuis longtemps et semblent faciles à corriger : on ne peut que se demander pourquoi ils subsistent.

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La lettre de l'intersyndicale GDD Rhône Alpes